范宏伟,吴思琦 | 美国制裁缅甸政策的形成过程与路径

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美国制裁缅甸政策的形成过程与路径

——以国会与政府互动为视角（1988—2008）

作者简介

范宏伟，历史学博士，厦门大学东南亚研究中心/南洋研究院教授、博士生导师，现任教育部人文社科重点研究基地东南亚研究中心主任。研究领域主要为缅甸问题、中国与东南亚关系、华侨华人问题。已经在中国大陆、中国台湾、新加坡、英国、德国、日本，用中文、英文和日文发表有关缅甸问题的学术文章五十余篇，出版英文专著一本（Modern China-Myanmar Relations: Dilemmas of Mutual Dependence, NIAS Press, coauthored 2012），中文专著两本（《缅甸华侨华人史》，中国华侨出版社，2016年；《和平共处与中立主义——冷战时期中国与缅甸和平共处的成就与经验》，世界知识出版社，2012年）。

吴思琦，厦门大学东南亚研究中心/南洋研究院博士研究生。

摘要：缅甸问题自1988年产生后，一直延续至今。在随后的20年中，美国的缅甸政策逐渐强硬，出台了四部制裁缅甸的支柱法案，形成了对缅制裁政策的基本框架。在这一政策形成过程中，府院之间、不同政党之间因在价值观外交与现实利益方面上界定的分歧，华盛顿的外交决策充满了矛盾、妥协以及协调。在国会方面，两党虽在对缅问题积极性上有所不同，但由于美国与缅甸间利益关联较小，两党整体上在对缅强硬上拥有较高共识；在政府方面，由于利益较少以及官僚机构政策的延续性，将政策制定的主动权较多让渡给国会，同时基于措施的有效性和利益相关性，而又与国会有所冲突。国会内部，民主党的党派属性在推出对缅制裁法案时发挥了重要作用，同样政党属性也影响到政府对缅接触和施压的强度。相比之下，克林顿的民主党政府对缅采取了更积极、主动的接触与外交斡旋，而小布什的共和党政府则更倾向于对缅强硬和施压。

关键词：美国；缅甸；制裁；国会

一、导论

制裁是国际关系领域常见的现象，特别是经济制裁被许多国家视为重要的外交政策工具。据“全球制裁数据库”（The Global Sanctions Database）统计，1950—2019年，全球共有1101起公开的制裁案例，包括多边、单边和诸边。长期以来，学界对制裁有大量的研究，涉及制裁的历史、功能、效果、成本、弊病等。无论是在制裁领域研究范畴，还是就东南亚问题、美国亚洲外交而言，缅甸从冷战结束之际就成为上述三个领域的一个交汇点。1988年，缅甸发生“8888”事件后，军人再度政变，拒绝接受1990年大选结果，对昂山素季（Aung San Suu Kyi）及其领导的民盟持续打压，导致缅甸内部产生一系列政治、人权危机。在以美国为首的西方国家看来，军人专政导致缅甸未能向民主化过渡，产生了所谓的缅甸问题。对此，不同国家根据自身的利益、价值观和意识形态，对缅甸采取了不同的政策。其中，一些西方国家对缅甸长期实行了程度不同的制裁政策，而美国是这一政策的领衔者、最主要实践者。2011年，缅甸启动民主化转型之后，美缅关系实现正常化。这一变化曾被西方国家视为美国制裁政策的胜利。2016年10月7日，美国总统贝拉克·奥巴马（Barack Obama）发布行政令，停止对缅实施《国家紧急状态法》，并由此撤销相应制裁缅甸的行政令，解除针对缅甸的相关制裁措施。由此，美国对缅的大部分制裁得以取消。但是，2017年初唐纳德·特朗普（Donald Trump）上台之后，缅甸在美国东南亚外交中的地位急剧衰落，不仅美缅关系趋冷，而且随着罗兴伽人问题的国际化、热点化，美国重新增加了对缅制裁。2021年2月1日，缅军重新接管国家政权，国内不断出现反军方的流血冲突事件，乔·拜登（Joe Biden）政府继续加大了对缅制裁。在这一系列的轮回或者政策演变中，制裁的实施、解除与恢复成为美国对缅政策的主轴。

长期以来，这一议题得到学界的较多关注，研究主要围绕对缅制裁政策的因与果两个层面，而对政策形成过程的讨论则较少。目前，关于美国制裁的原因大致被归结为三个方面，即意识形态因素、制衡中国因素和缅甸国内因素。更多的研究是围绕美国制裁缅甸政策的效果展开的。这一政策从出台伊始就遭到了学界的质疑，提出美国政府应在维持与缅甸高层对话的基础和前提上采取其他措施。1997年，随着美国制裁措施的逐步升级，而军人政权依然稳固，学界批评制裁并未在经济上对军政府领导人产生有效的压力，反而影响了很大一部分缅甸民众的生活水平。从政治效果来说，缅甸对外更加封闭，削弱了军政府改革的意愿。美国自己也陷入制裁的“惯性”中，对缅方释放的善意视而不见，错失美缅关系改善的机会。总体来说，学界对美国的制裁政策较多持批判和否定态度，认为其对军政府施压效果十分有限，且负面效果的承担者是缅甸社会及民众。

在政策形成过程方面，仅有个别研究注意到行政部门与国会之间在美国对缅政策中的不同角色和作用。杜兰提出行政部门经常囿于战略利益而试图绕开国会，在民主人权问题上采取相对消极的政策。国会与政府之间的分歧与妥协，直接影响了美国对缅政策的内容。但是，作者并没有对此展开研究。祝湘辉等认为，政党属性和决策主导权决定了美国对缅政策的轨迹，不同政党执政和国会与政府决策主导权的不同，会导致美国对缅政策施压的程度出现差异。文章在政党属性问题上主要讨论的是政府层面，忽略了国会内的政党属性问题。“国会始终对缅政策保持强硬”的判断也过于绝对，实际上国会内部并非铁板一块。特别是，作者没有注意到府院在缅甸问题上的对抗与妥协的过程，只看到了制裁结果。美国缅甸问题专家石燕山（David I. Steinberg）解释了昂山素季个人在美国缅甸政策中的角色和作用。尤尔根·哈克 (Jürgen Haacke)从美国缅甸政策决策过程的角度讨论了国会与行政部门的关系，但研究时段集中在奥巴马政府时期。

总体来说，以往的研究大部分是将美国府院作为一个整体因素来进行考察，而且关注点大多集中在制裁政策的效果上，而对美国内部在该议题上的互动鲜有讨论。这种因-果式的研究忽略或跳过了政策的制定过程，无法解释为何在制裁效果迟迟没有达到目的时，美国依然长期坚持这一政策。同时，这种缺陷把美国外交决策体系中的行为主体和政治复杂性简化成为单一的行为者，而实际上国会在美国对缅制裁网络的形成过程中扮演了至关重要的角色。此外，在对政策形成过程中府院作用的讨论，现有理论框架对老布什、小布什与特朗普三任共和党总统执政时期的对缅政策差异解释力不足。原因在于：这一框架仅关注了政党属性对政府的影响，而忽略了其对国会的影响。回顾美国对缅制裁法案的出台过程，其中大部分发起者和共同发起者都是民主党议员。政党属性对国会的影响也是不可忽视的。基于此，本文从政策过程的角度，主要利用国会的听证会记录、日常发言以及法案出台过程中的辩论材料等，通过考察政府与国会在长达20年的时间里如何互动，最终在制裁政策上达成了一致，从而进一步深化理解美国缅甸政策的本质和特征，以及其内在形成逻辑。本文所选取的研究时段，也正是美国搭建起对缅制裁框架的时期，从中可以窥见美国如何塑造对另一个国家的制裁体系的完整过程。

二、政府忽视与国会初步制裁（1988—1992）

1988年，缅甸“8888”事件引起了美国国会的高度关注。8月11日，美国参议院迅速反应，通过第464号决议，抗议缅甸政府的强力镇压，呼吁总统、国务卿、美驻缅大使和联合国常驻代表公开谴责缅军、支持缅甸民主化，就人权与民族和解问题与缅甸官员会谈。9月7日，美国众议院通过了第529号决议，谴责军方的杀戮，呼吁行政部门审查援缅项目。与此同时，隶属于众议院外交事务委员会的亚太事务小组委员会主席斯蒂芬·索拉兹（Stephen J. Solarz）到访缅甸，表达国会对缅甸局势的关注。9月18日，缅军发动政变，成立“国家恢复法律与秩序委员会”（The State Law and Order Restoration Council，SLORC，简称“恢委会”），夺取政权。与此同时，昂山素季组建了全国民主联盟（National League of Democracy，简称“民盟”），并迅速将这一政党发展为缅甸最大的反对党，昂山素季本人也树立起了“民主女神”的形象，并开始呼吁其他国家对缅甸进行经济制裁，直到军政府按照承诺举行民主选举。

 缅甸“8888”事件发生一个月后，在美国国会的坚决推动下，里根政府于9月23日中止了包括禁毒项目在内的所有对缅非人道主义援助，同时停止了对缅甸的武器销售。次年1月就任总统的乔治·H.W.布什（George Herbert Walker Bush）也因应国会敦促，于4月停止了对缅甸的“普遍优惠制待遇”（Generalized System of Preference, GSP）。

1989年7月，昂山素季被军政府软禁。这一情况进一步刺激了美国国会，在同年9月的众议院听证会上，支持制裁的议员们呼吁所有相关国家暂停对缅甸的援助，直到政权移交给“一个合格的民选政府”。态度更为激烈的议员甚至声称，美国政府应立即与缅甸断绝外交关系，以此更明确表达国会对缅甸政府侵犯人权行为的愤慨。同时，众议院外交委员会也开始考虑向政府建议，对缅甸特定商品实施进口禁令。对于国会提出的进一步制裁缅甸的建议，国务院的认为，美国既然已停止对缅援助与普惠制待遇，就暂且不必采取更多行动，等1990年缅甸大选结果确定之后再作定夺。因为，首先，美国与缅甸的贸易额非常小，进一步经济制裁的效用有限。其次，美国30%—40%的毒品来自于缅甸，暂停对缅禁毒援助不利于美国禁毒。为了能更有效打击毒品走私，国务院仍希望与缅甸政府保持接触，开展禁毒合作。但一部分议员拒绝接受国务院方面的考虑，认为无论贸易禁令是否有效，首先应该在姿态上支持昂山素季对缅甸制裁的呼吁。至于毒品走私问题，一些议员提出为此与缅方保持合作得不偿失。最终，1989年2月，老布什在禁毒合作问题上作出了令国会较为满意的决定：将缅甸列为“毒品生产国/禁毒不力国家”，终止了与缅甸的禁毒合作。

国会仍试图在进口贸易问题上进一步推动制裁。1989年，国会两院分别出台了两部立法草案H.R. 2578与S. 822，要求政府对从缅甸进口的主要产品实施制裁，总统与其他民主国家应展开协商，就制裁缅甸达成协议。草案授权总统对缅甸实施“适当的经济制裁”，“直到缅甸产生合格的文官政府、释放包括昂山素季在内的所有政治犯”。起初，法案并未得到足够的响应。直至1990年5月，民盟在大选中取得了压倒性胜利，但军政府拒绝将权力交给民盟，而是提出先制定一部新宪法然后再交权。在此背景下，1990年8月国会通过的《1990海关与贸易法案》吸收了上述两部草案的部分条款。由此，国会迈出了对缅甸实施实质性制裁的第一步。随后，老布什政府根据该法案的规定，不再与缅甸续签双边纺织品贸易协议。在国际协调方面，时任国务卿詹姆斯·贝克（James Baker）于1991年7月在马来西亚参加东盟部长级会议后，发表了一份关于缅甸局势的特别声明，谴责缅甸军政府对基本人权的持续侵犯，呼吁东盟利用自身影响力来推动缅甸改革。

国会一方面对政府采取的措施表示赞赏，另一方面，由于政府未按照法案全部禁止进口缅甸商品，因而仍不断敦促其采取措施。同时，1991年昂山素季获得诺贝尔和平奖，这使其在美国国会内获得更多的支持者，他们呼吁按照她的意愿对缅实施经济与贸易制裁。对此，国务院的回应是：第一，政府已经在最大可能范围内采取了措施，进一步的经济制裁可能会威胁到在缅美国商人和企业的利益，而且存在违反《关税与贸易总协定》（GATT）的风险。第二，美国政府已与其他民主国家商讨对缅甸采取统一制裁行动，但没有得到积极的响应，尤其是东盟国家已经明确显示出抵制制裁的态度。这些国家仅希望以建设性接触措施引导缅甸民主化。第三，美国与缅甸之间的贸易额太少，制裁不大可能对缅甸军人政权产生有效的压力，也很难对进口商品来源进行有效的监控。

除上述分歧外，国会与政府在是否与缅甸保持正常外交关系问题上立场迥异。1990年8月，美国驻缅甸大使伯顿·莱文（Burton Levin）离任，但缅甸政府拒绝接受新任大使弗雷德里克·弗兰（Frederick Vreeland），理由是其公开抨击缅甸军政府侵犯人权，并支持美国对缅甸实施制裁，认为这是对缅甸内政的公然干涉。对此，美国一些较为强硬的议员首先认为，继续派驻一个让仰光接受的大使，意味着妥协和对其合法性的承认；其次，从前任大使的经验看来，与缅甸政府决策层的接触十分困难，如果没有对话的机会，派驻大使的意义将十分有限。国务院则立场相反，认为美国如希望在对缅外交中发挥适当的作用，或是有效地将国会和政府的态度传达给仰光，就必须有一位具有足够权威和适当身份的人物——一位大使来进行这些工作。此外，国务院认为派遣大使并不意味着美国赞成缅甸军人政权的行径。但国会并不为这些看法所动，仍坚持对缅甸采取强硬措施。1992年8月，为了阻止政府派驻大使，参议院外交委员会表面上赞成大使提名人选，但同时提出了四项苛刻条件：第一，美国应公开声明派驻大使并不意味着美国承认不具有合法性的军政府；第二，撤回美驻仰光的武官；第三，努力终止联合国开发计划署对缅甸的援助；第四，支持对缅甸的国际武器禁运。可以预见，若老布什政府按照此条件派遣大使，基本上也会遭到仰光方面的拒绝。于是，新的驻缅大使人选帕克·博格（Parker W. Borg）的提名最终未能递交参议院全会审议。美国国会的强硬态度导致1990年莱文大使离任后，美缅外交关系长期维持代办级，这一局面一直维持到2012年，奥巴马委任米德伟（Derek Mitchell）为驻缅大使，重返仰光才结束。

1988—1992年，是缅甸问题产生的初始阶段。这一时期，美国国会与政府在缅甸问题上总体持否定和施压的原则是一致的。相比之下，美国政府的立场更加灵活和注重实效，国会的态度更加强硬和理想主义。在国会内，从最初对缅制裁的发起人与共同发起人分布看，民主党在对缅制裁事务上积极性更高，共和党人进行了配合。由于这一时期国会内关注缅甸问题的议员力量仍然较为有限，国会在对缅制裁上未能对政府形成足够的压力。同时，国会制裁法令出台的漫长过程，一定程度上减缓了其积极推动对缅制裁的步伐和力度。例如，1990年法案的前身——H.R.2578草案经国会提出后，由国务院、财政部、商务部、劳工部、国际贸易委员会、美国贸易代表办公室轮流发表意见后再进行修改，最后历经一年时间才最终生效。

这一时期，老布什政府依然牢牢把握着外交决策的主要权力，而且老布什总统在制定外交决策时具有一种“领航员”风格——即在各方对某一问题进行讨论和达成妥协后再由总统判断并作出决定。与国会的考虑相比，两个主要因素决定了行政部门对缅的基本立场。第一，政府在与国会部分协同时，更能考虑美在缅的实际利益（如禁毒、企业利益）和制裁实际效果，因此一方面国务院仍与缅方保持了一定的接触，另一方面抵制国会的压力、保持美国制裁缅甸的力度较为有限。第二， 缅甸对美国的战略意义有限，不是其对外战略中考虑的重要议题。老布什政府忙于大幅调整冷战末期的外交战略，在亚太地区更强调美国以共同利益为基础、从经济上介入和领导。加之第一次海湾战争牵制了老布什政府，使其在战术层面也无暇顾及缅甸。因而，虽然国会在外交层面上介入程度提高，但仍无法扭转政府对缅甸问题的忽视态度，国会要求政府对缅甸采取强硬措施的呼吁大部分未得到有效回应。

三、国会升级制裁与政府被迫妥协（1993—2000）

1993年1月，缅甸军政府召开的起草新宪法的国民大会草草收场，无果而终。8月，军政府宣布成立所谓的社会组织“联邦巩固与发展协会”（简称“巩协”）。对此，国会认为，“巩协”是一个变相的政党组织，是军人在图谋通过一种新的形式操纵国内政治，而军政府制定新宪法的举措也是“欲盖弥彰”，目的是将自身的统治地位永久合法化。

随着缅甸国内局势的发展，美国国会采取了更加强硬的态度，在1993—1994年间通过了三部继续向政府施压的决议案，并通过提出法案修正案的方式，要求白宫对缅甸采取进一步措施。几乎同时，国会还通过了《1994—1995财政年度对外关系授权法案》，修正了《1961对外援助法案》，扣留了美国在国际组织中对缅甸的项目捐款，包括联合国开发计划署的资金。

在国会的压力下，克林顿政府宣布将重新审查对缅甸的政策，并考虑进一步对国际社会施加影响，共同实施对缅甸的武器禁运。同年11月，克林顿总统还派出了负责东亚事务的助理国务卿帮办托马斯·哈伯德（Thomas Hubbard）率政府代表团赴缅，与缅方领导人讨论人权、民主进程和禁毒问题，并警告缅方如在上述领域没有取得进展，“美缅关系将再次降级”。

然而，一年之后缅甸局势仍然僵持，并未出现如美方所期待的大幅改善。国会开始失去耐心，一些议员的表态更加强硬，并决定采取进一步措施。1995年6月，民主党众议员比尔·理查森（Bill Richardson）在数次访问缅甸后转而表示失望，提出将昂山素季被关押6周年的日期（7月19日）作为军政府释放她的最后期限：既然“建设性接触不起作用，我们需要更加积极的措施，而且必须通过多边方式进行”，呼吁美国政府联合国际社会对缅甸采取更加激进的措施。

7月10日，缅甸军政府解除了对昂山素季的软禁，但这一举动并未使美国国会态度软化，反而让其认为 “应维持目前的压力”，“在其他政治犯被释放以及民主反对派的权益得到保障之前，不能给军政府任何奖励”。于是，参众两院在11月又分别推出了S. 1511、H.R. 2892《1995缅甸自由与民主法案》草案。这些草案的基本条款为：禁止美国在缅甸投资、禁止对缅援助和禁止缅甸官员赴美国，同时在1991法案的基础上进一步禁止缅甸商品出口美国。

面对国会的强硬态度，克林顿政府仍反对使用过于强硬的制裁手段。国务院官员给出的理由是：首先，昂山素季刚得到释放，此时制裁会激起军政府的不满，结果将适得其反；其次，昂山素季被释放的其中一个原因，是军政府为了参加1995年12月在文莱举办的东盟外长会议而采取的举措。由此可以认为，东盟的压力和对缅接触措施发挥了作用，因而美国应先等待东盟文莱会议召开，进一步与缅甸商谈后再采取下一步的措施。最后，美国企业正在计划与其他国家合作开发缅甸自然资源，实施制裁法案将对这些企业产生严重影响。最终，在国务院与白宫的联手反对下，上述法案未能获得通过。

但不久，缅甸局势的恶化为国会的对缅强硬声音提供了更充分的依据，政府也不得不因应形势变化作出政策调整。1996年5月，军政府突然逮捕了准备纪念1990年大选胜利六周年活动的265名民盟成员，并再次限制了昂山素季的人身自由。9月，大约110名民盟支持者遭到拘禁。

缅甸局势的骤变导致国会对克林顿政府的缅甸政策进行了激烈的批评。参议员米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）激烈地表示：“现在是美国纠正路线的时候了……现在必须认识到，我们的政策不仅失败了，而且代价高昂……这一失败始于布什政府，并被现任政府加重。”克林顿政府一方面仍拒绝采取更强硬的措施，另一方面为使局势有所转圜，1996年7月，再次派遣两位特使——美国前驻泰国大使威廉·布朗（William Brown）和前国家安全局高级主管斯坦利·罗斯（Stanley Roth）于东盟地区论坛（ARF）举办前赴日本和东盟国家，就缅甸局势进行协调磋商，希望扩大磋商范围、与亚洲国家建立统一阵线，联合向缅甸政府施压。然而，日本反应并不积极，东盟国家也不认同美方代表的强硬干涉立场，表示缅甸的问题属于其内政，东盟国家不打算干涉，依然会维持建设性接触政策。同时，东盟不顾美国等西方国家的反对，邀请缅甸作为观察员参加东盟地区论坛，并讨论东盟是否接纳缅甸为新成员国。1996年7月21日，东盟外长会议同意给予缅甸观察员国的地位。这样，国会原本希望通过政府的推动，促使国际社会进一步孤立缅甸，从而向军政府施压的计划再度受挫。这一局面反过来也导致克林顿政府承受了来自国会方面更大的压力。在美国政府仍在与东盟协商时，国会并未对其结果抱有期待。1996年5月下旬，参议院再次将第1511号草案提上推动议程。面对国会的强烈态度，加之此前与东盟的磋商未果，国务院对草案中的各种强制性条款持保留态度，希望国会对此进行修改，为制裁政策的调整保留一定灵活性。国务院的这个态度，更是得到了国内部分企业的呼应和支持。美国国内首先提出强烈反对国会制裁方案的是加州优尼科公司。该公司在1993年加入了与法国道达尔公司等联合开发的缅甸亚达那天然气管道项目，拥有28%的股份。一旦制裁生效，就意味着其将丧失巨大的利润。

优尼科公司的申诉在国会中得到了一部分温和派议员的支持，其将草案中禁止“美国公司及个人在缅甸所有领域的投资”的条款，改为“禁止一切美国公司以及个人在缅甸进行新的投资”，以此保护了优尼科公司在缅甸的项目。此外，修正案设置了较为宽松的恢复对缅经济援助的条件，即“缅甸在民主与人权进程上取得了实质性进展”，而非“成立一个民选政府”。为了避免受到国会更大的压力，克林顿政府最后接受了这一修正案。1996年7月26日，克林顿特地就该修正案发表声明，称“（法案）除对缅甸施加严厉制裁外，修正案更能体现美国在制裁中的灵活性”。同年9月，科恩-费恩斯坦修正案获得通过。条款由六部分组成，主要包括限制美国对缅援助、投资、发放签证，并要求政府就制裁缅甸进行国际协调并定期提交报告。该法案生效后，10月3日白宫发布了第6925号总统令，禁止向缅甸政府官员及其直系亲属发放美国签证，并对上述人员实施了冻结资产措施。除此之外，克林顿政府并未实施更严厉的制裁，因此国会向总统施压，要求执行条款的其他制裁措施。

1996年9—12月，缅甸国内局势的加剧动荡为国会继续施加压力提供了更多的现实依据。从1996年9月30日开始，缅甸国内爆发大学生与警察的冲突和抗议活动，政府逮捕了一些学生和民盟成员，将全国大学关闭，直至2000年夏季。11月9日，昂山素季和其他民盟领导人的车队在仰光遭到了二百多“巩协”成员的袭击和围堵。

针对1996年缅甸局势的恶化，美国府院均采取了程度不同的惩罚措施，虽然总体来说政府层面的举措力度远未达到国会的目标，但同比上一届政府时期府院在对缅政策协调上的力度有所增强。而此时，适逢克林顿政府两个任期更替，1997年开始的第二个任期新内阁中的几位重要成员，包括国务卿玛德琳·奥尔布赖特（Madeleine Albright）、总统国家安全事务助理桑迪·伯杰（Sandy Berger）以及美国驻联合国大使比尔·理查森等，开始积极回应国会的要求，明确表态支持昂山素季以及她呼吁制裁的主张。在此情况下，1997年5月20日，克林顿总统签署了第13047号行政令，宣布对缅甸实施国家紧急状态，全面禁止美国在缅甸进行新的投资。

克林顿执政时期，更多国会议员开始关注缅甸问题，这突出体现在涉缅法案的共同发起人数量变化上。在众议院推出的法案中，101届国会的第2578号法案获得20人支持，到103—106届国会时，每项法案平均拥有25—27人支持；在参议院推出的法案中，这一数字从1上升为3—7人。一些在人权问题上具有影响力的议员也加入了推动制裁法案的群体中，使得国会在缅甸问题上的势力更加庞大。同时，缅甸局势更加复杂，加之拥有巨大利益的美国企业也涉及其中，使国会内部也出现了立场分化，从而削弱了国会作为一个整体向政府施压的力量。因此，这一时期仍未产生一部独立的对缅制裁法案。

1993—2000年，国会与政府在缅甸问题上的分歧更加明显，矛盾点仍集中在双方在对缅政策考虑中的价值观原则、地区现实利益与政策有效性方面。在对内方面，政府顾及在缅美资企业的利益，从一开始便反对“禁止全部对缅投资”的制裁条款出台。在对外政策上，政府的首要任务是通过复兴经济重新确立美在世界上的优势地位，以确保自身全球领先的实力；在亚洲，克林顿政府希望通过协调与这一地区国家的关系，为美国资本打开更多的市场，因此不愿在缅甸问题上与亚洲国家产生过多冲突。在推动缅甸民主化的手段上，克林顿政府注重灵活、讲究实效，虽强调美国自身的人权价值观，但在实践中更倾向于依靠国际协调解决问题。其治下的国务院在关于对东南亚政策的报告中就明确提出：“强硬的言辞、威胁和制裁手段往往无法实现根本和持久的变革。相反，它们会损害我们在某个国家乃至这一地区的长期利益。……推动人权和民主不可能一蹴而就。”在此理念下，克林顿政府两次派遣特使前往亚洲国家协商，试图推动缅甸局势的改善。

然而，美国政府的接触与外交斡旋政策均未取得明显成果，还招致了东盟国家的反对，更坐实了协调政策的“失败”，客观上给国会掌握对缅政策的主导权创造了机会。议员们坚持认为制裁是向缅甸军政府施压的最有效手段，对政府的协调措施提出了强烈质疑。随着1996年缅甸局势的恶化，美国国会推动了新一轮对缅制裁，加之包括国务卿在内的一部分核心外交官员出于对昂山素季的坚定支持，对国会的制裁方表示完全赞同，最终使克林顿接受和签署了禁止对缅新投资的制裁法案。不过，国会内部也因大企业在缅利益的问题出现了一些分歧，加上政府的反对，最终在府、院、利益集团的相互妥协下，制裁条款从“全面禁止投资”修正为“禁止新投资”，维护了优尼科等大型企业的利益。因此，这一时期缅甸局势变化虽导致了美国对缅政策升级，但由于国会内部的分歧、利益集团的压力、政府的掣肘，美国的制裁力度总体仍然较为有限。

四、国会与政府密切合作制裁（2001—2008）

2001年，在联合国缅甸问题特使拉扎利·伊斯梅尔（Razali Ismail）的斡旋下，昂山素季与军政府开始了秘密对话。至次年5月，协商取得了进展，军人解除了对昂山素季的软禁，承诺就民族和解继续进行政治对话。在此期间，民主党参议员汤姆·哈金与众议员汤姆·兰托斯在两院各提出一项草案，要求全面禁止进口缅甸服装产品，切断军政府重要的经济来源。但昂山素季向美国国会和政府传递信息，希望暂缓加强对缅制裁，以免影响她与军方的秘密协商进程。

针对缅甸民主化进程所取得的进展，2001年中，众议院外交委员会开始新一轮对缅政策的评估。部分议员认为，昂山素季恢复自由是一个积极的信号，说明国会所坚持的制裁措施是有效的，但对此仍不能过于乐观，美国应继续维持制裁策略。另一部分温和派议员开始考虑是否可以在适当时机与军政府开展对话，恢复对缅禁毒援助。国务院方面则提出增加更多人道主义援助预算，以及加强对缅甸公民社会建设的支持，称此举并不会释放出“美国支持缅甸军政府”的错误信号。

正当美国国会与政府考虑是否松动对缅制裁时，缅甸国内的形势却再次发生了逆转。2003年5月30日，昂山素季的车队在缅甸中部地区的德拜因遭遇暴徒袭击，导致民盟及其支持者大约70人遇难，许多民盟成员在冲突中受伤或失踪，昂山素季生命也一度受到威胁。该事件的幸存者随后遭到了逮捕和监禁，民盟办公室被封，昂山素季再次被军政府软禁，时间长达6年。缅甸形势的恶化使得国会内部原本对缅有所松动的声音立即失去了影响力，军政府推出的“民主路线图”也被国会视为是稳固军人政权的伪装。6月4日，兰托斯议员将2001年被搁置的法案重新整合后，形成《2003缅甸自由与民主法案》草案递交给众议院国际关系、拨款以及金融服务等相关委员会进行内部审议和投票。众议院国际关系委员会在报告中表示：“此前国会很少有机会对国际形势快速作出反应，现在缅甸的局势提供了这一机会……目前的事实证明，这种和解已经死亡。美国必须对缅甸采取包括严厉制裁措施在内的新方针。” 7月15 日，法案最终以418票赞成、2票反对的压倒性票数在众议院获得通过，并递交给参议院。在该法案的支持者中，即便一些众议员认为“贸易制裁和这种单边制裁一般来说效果不大”，但这次军政府“的行径已经远远超越了美国容忍的底线，因此这一制裁只能是刻不容缓的”。

该法案在参议院同样得到了压倒性的支持，于7月在参议院以97∶1的绝对优势获得通过，7月28日小布什总统签署该法案正式生效。同日，小布什根据这一法案签署了13310号行政令，授权国务院与财政部按照法案执行制裁措施。该草案从提出到总统签署仅用时一个月，表明了小布什政府对于国会制裁方案的坚定支持，布什在签署法案时讲话表示：“美国将坚定不移地致力于缅甸的民主和人权事业。美国在联合国安理会已经将缅甸局势作为议题提出，并将视事态发展，在需要时再次提出。”时任国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）在《华尔街日报》上撰文指出：“布什政府同意包括参议员麦康奈尔在内的国会议员的看法，认为是时候加大对缅甸政权的压力了。我们支持法案的目标和意图，并正与发起者就采取一套适当的新步骤进行合作。”

在美国对缅的制裁政策形成过中，2003年法案是第一部制裁缅甸的独立法案，改变了以往将制裁条款依附于其他大型法案之中的局面，将美国对缅甸制裁提升到一个新的高度。美国依据这部法案开始有针对性地对缅甸进行贸易制裁，主要是禁止进口服装产品，这是以往所没有的。20世纪90年代，国会就试图进行这类制裁，但是直到2003年法案出台才得以实现。此外，在该法案出台过程中，昂山素季在美国对缅政策中的阈值效用得到了充分体现。2003年法案由德拜因事件而起，在这次事件中昂山素季的人身安全遭遇严重威胁，军政府试图暴力解决昂山素季及其领导的反对派的做法，超出了府院双方的政策底线，认为有必要采取新的制裁方针施压缅甸。

2005年，小布什总统的第二任期开始后，美国政府就制裁缅甸问题开展了更多的国际协调行动。一是联合欧盟国家，明确向东盟表示，如果缅甸在2006年担任东盟轮值主席国，他们将抵制东盟会议。在此压力下，东盟说服缅甸放弃了这一职务。二是就缅甸军方再次拒绝国际社会要求释放昂山素季的呼吁，将其软禁期限延长到2007年5月一事，美国外交官员在联合国积极行动，试图将缅甸问题首次提交至安理会层面进行讨论，甚至国务卿康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）也出面斡旋，敦促安理会通过一项决议来警告缅甸。

2007年8月，缅甸爆发的“袈裟革命”致使美国对缅制裁再次升级。国会中的强硬派认为，此前对缅的制裁措施存在严重的漏洞。对此，参议员麦康奈尔表示，只有将缅甸军政府逼至绝境，才可能发生政权更迭或进行实质性的民主改革。10月1日，参议员约翰·克里（John F. Kerry）提交了一份名为“表达参议院对缅甸局势的关切”的决议。麦康奈尔等几名具有影响力的参议员连续三天在国会例行会议上发言，明确表示将团结两党相关议员与白宫合作，推出新一轮的制裁措施，同时呼吁世界各国不能继续姑息军政府的镇压行为。

 “袈裟革命”也引起了美国政府的强烈反应。10月18日，小布什总统签署了13448号行政令，宣布扩大13310号行政令制裁对象的范围，包括将前行政令中冻结财产的对象扩大到其直系亲属，以及在“袈裟革命”中任何直接或间接参与镇压行动、为镇压提供支持的人员。小布什在次日的讲话中强硬地表示，如果缅甸继续强力镇压，“美国将考虑采取更严厉的措施”。在小布什政府积极开始新一轮对缅制裁时，参众两院也于同年10月着手制定新的制裁法案，旨在堵住《2003缅甸自由与民主法案》中的漏洞。此外，在草案修改期间，民主党众议员约瑟夫·克劳利（Joseph Crowley）与参议员费恩斯坦分别向两院递交了决议草案，请求国会授予昂山素季金质奖章，以表达议员们对缅甸非暴力争取民主与人权运动的强烈支持，以及对军政府的谴责和进一步施压。最后，草案在参众两院获得一致通过。

2008年，缅甸政府主导的宪法公投也成为府院对其制裁的口实之一。2月，缅甸军政府宣布新宪法已制定完成，将于5月进行全民公投，2010年举行议会大选。随之，缅甸外交部长年温（Nyan Win）宣布，宪法将禁止昂山素季参加选举。3月初，军政府与联合国新任缅甸问题特使甘巴里（Ibrahim Gambari）会谈时，拒绝了后者要求修改禁止昂山素季参选条款的建议。对于新宪法的内容与军方的强硬态度，3月14日美众议院通过联合决议，抨击军政府制定“傀儡宪法”，目的是废除1990年的选举结果，“把军事统治合法化列入宪法，25%的议会席位保留给军方任命的议员，把权力保留给军方领导人以便于其介入国家政治，政府的关键部门也保留给现役军官把持”。3月中旬，美国国会在一项决议案中“敦促总统呼吁联合国安理会不接受或不承认缅甸即将公投通过的宪法”。4月30日，布什签署了13464号行政令，将制裁对象扩大到缅甸被军政府控制或为军政府提供任何资助的企业。5月，缅甸在临近宪法公投时遭遇了热带风暴“纳尔吉斯”袭击，致使受灾人数高达700万。然而，军政府仍宣布按期投票，仅在部分受灾地区推迟，且一度不允许其他国家援助进入缅甸。

缅甸新宪法公投与军政府在风灾中的表现，加速了美国国会对新制裁法案的通过。参众两院在缅甸宪法公投后就新法案内容迅速协商，于同年7月22日在两院获得一致通过，法案最终被命名为《汤姆·兰托斯缅甸（制止缅甸军人集团反民主行径）法案》（以下简称为《兰托斯法案》），并递交总统。一周后，7月29日，小布什总统同时签署两项法案：一是8294号总统公告，批准对《2003缅甸自由与民主法案》的更新联合决议案；二是批准《兰托斯法案》。至此，美国对缅甸的制裁强度达到了自1988年以来的最高点。

小布什任职期间，府院相互配合，出台了两部专门针对缅甸的制裁法案，对缅甸的制裁达到了巅峰状态。这一状况的出现，主要因为：首先，缅甸问题自1988年开始发酵，经过90年代的一系列波折和对抗，昂山素季的民主女神形象和军政府负面形象，在西方国际媒体中已经完成了建构，而这个过程正好与互联网的兴起和快速发展叠加起来。正是在此背景下，出现了石燕山所说的，缅甸在美国已经成为一个家喻户晓的“精品店”式时髦话题了。同时，这一时期的德拜因事件和2008宪法公投与风灾等危机超出了美国人权和民主价值观的容忍底线，客观上为小布什政府坚定地支持国会对缅制裁的立场提供了依据。因此，在缅甸问题上表现强硬是当然的“政治正确”，这造成了府院在缅甸问题上的统一立场。

其次，从国会内部情况看，其已经建立了较为完整的缅甸决策信息搜集网络，从而深刻地影响议员对缅甸问题的认知和情感偏好。国会中对缅甸问题关注的议员不断增多，以往对缅甸问题保持关注的议员，如兰托斯、克里、麦康奈尔等人已在国会中积累了更多资历，具有足够的权威，为制裁法案通过奠定了人脉基础。在对缅甸强硬成为政治正确的大背景下，其他未涉足过缅甸问题的议员，也在这一时期将这一问题作为表明自身支持民主与人权价值观的平台，因此，国会能够聚集足够的势力推出两部独立的对缅制裁法案。

最后，从国际环境来看，这一时期的“9·11”事件客观上为美国对缅制裁带来了特殊的“助力”。“9·11”事件使小布什将其任期内的主要战略目标迅速调整为全球反恐，“9·11”后，国会在缅甸问题上追求实现美国民主与人权价值观的意图，与小布什政府新构建的全球反恐战略相符。在这一战略下，缅甸与伊朗和古巴等传统敌对国家一同被视为“暴政前哨”，美国认为有义务帮助这些国家走向民主，这样才能从根本上保证美国的安全。因此，在“先发制人”以及单边主义行动策略下，小布什改变了克林顿执政时期在缅甸问题上寻求亚洲国家配合的路径，转而对缅实施高压制裁，使得政府与国会在美国全球反恐战略下，形成了前所未有的高度契合。

五、结语

缅甸问题从1988年爆发到2008年为止，事态演变呈现出两个重要特征。一是缅甸问题不仅没有出现扭转的迹象，而且出现周期性的恶化。例如，1996年仰光学潮、2003年德拜因事件、2007年“袈裟革命”、2008年纳尔吉斯风灾和宪法公投等。20年时间里，昂山素季三次被拘禁，时间长达近15年。二是军人从直接干政开始逐步着手退居幕后，试图实现军人继续干政的合法化与制度化。例如，启动“7点路线图”、召开国民大会、制定和公投2008年宪法等。

随着缅甸形势的变化，同期美国的缅甸政策总体趋于强硬，逐渐形成了一个以民主、人权等价值观为主轴的对缅制裁政策的网络和框架。在美国对缅政策的形成过程中，两大决策主体府院之间的互动体现出华盛顿的决策是一个充满了矛盾、妥协的政治过程。从1977年卡特政府开始，推动和促进人权问题开始被明确地作为美国外交政策的主要目标之一。同时，这一时期美国总统在外交上的绝对优势地位也开始受到国会的挑战。冷战的结束更加剧了美国这一政策偏好和国会在外交决策中的地位，而缅甸问题的爆发正好与美国这一内政外交的变化形成了共振。

在20年时间里，美国国会总共出台了105个制裁缅甸的草案，但最终只有4部成为或部分成为法律条款，即《1990海关与贸易发案》涉缅制裁条款、《1997对外行动与拨款法案》涉缅制裁条款、《2003缅甸自由与民主法案》和《兰托斯法案》。其他绝大部分草案属于向政府施加影响力的程序立法，旨在表达国会在缅甸问题上的观点与态度。在国会内部，民主党议员在对缅制裁上更加积极、强硬，共和党相对保守。例如，四部制裁缅甸的法案提案人情况是，民主党6人次，共和党2人次；在共同提案人中，民主党147人次，共和党49人次。2003年法案是两院全院记名投票，众议院418票赞成，除一个自由人，民主党197票赞成，共和党220票赞成。该届国会共和党是多数党，两个反对票来自共和党，民主党全部是赞成票。参议院94票赞成，其中民主党48票，共和党46票，唯一反对票系共和党。因而，民主党的党派属性在国会内部推出对缅制裁法案时发挥了重要作用。同时，上述情况还表明，两党在该议题上鲜有政党分歧和冲突，缅甸问题是两党合作的平台之一。这是因为美国在缅甸的现实利益较为有限，没有太多选民群体的利益会影响议员决策。两党在国会的决策中，时常会基于党派政治斗争而给对立党派和对立党派执政的政府制造麻烦，在一些议题上进行对抗和博弈，服务各自的政治目标和利益。然而，缅甸问题显然不属于这类能制造出足够争议与影响力的“关键问题”，因为美国与缅甸的利益关联太小。这个状况在某种程度上决定了，美国的缅甸政策另一个特征是总体属于反应式的，即根据缅甸国内政局的变动采取各种惩罚、威慑性的制裁措施，期望以此约束或改变缅甸军人恣意妄为的行为。

与国会清晰的对缅人权外交、制裁外交相比，美政府在20年间历经4位总统及7届政府，均未显示出对缅甸具有比较完整的外交规划，大多是在缅甸发生较大的动荡和危机时，因应国会的呼吁和要求，出台对缅甸军政府相应的制裁措施；或在制裁法案的出台和执行上，基于措施的有效性和利益相关性，而与国会有所冲突。在美国政治系统中存在一种维持现状的本能，而政府的官僚性将加剧这种本能。在缅甸这样对美战略利益有限的问题上，政府部门的官僚特征更加突出，往往倾向于维持现状，或仅进行有限的调整。2000年之后，缅甸的人权、民主形势不断恶化或加剧，也给国会创造更多发挥作用的机会。在这一时期，美国行政部门对缅政策的反应式特征在不同政党组阁的背景下，也表现不同。民主党外交理念更倾向于自由主义、干涉主义，主张开放与接触。1993—2001年，克林顿政府更积极主动进行外交斡旋，派遣特使和军政府进行接洽，与盟友协调共同向缅甸施加压力。共和党对外则更倾向于单边主义，强力施压。面对缅甸不断恶化的局势，小布什政府能与国会积极因应，不断升级对缅制裁力度。

原文刊发于《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期《南洋研究》专栏，第94—106页。因篇幅问题，注释删略。

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